La gestión de los asuntos políticos públicos a través de formas de respuesta que tienen carácter gerencial y organizacional es lo que se conoce como gobernanza en red.
En el escenario actual, el sector privado adquiere protagonismo en todos los ámbitos, incluido el educativo. Sus defensores aducen que la gobernanza en red permite mayor flexibilidad, mientras que otros autores sugieren que puede generar un déficit democrático.
De manera creciente y a escala global, la política educativa se está haciendo de nuevas maneras, en nuevos espacios, por nuevos actores, y muchos de estos nuevos espacios son, en todos los sentidos, más privados que públicos y democráticos. Como resultado, la gobernanza educativa y la Administración educativa están siendo transformadas de un modo muy particular y la educación en sí misma está siendo redefinida como una oportunidad de negocio. Los servicios educativos y la política educativa se convierten en la actualidad en mercancías y son comprados y vendidos (Ball, 2011a).
Los cambios y tendencias en la política educativa y en la forma y las modalidades del Estado a las que nos referimos, son a menudo conceptualizadas como parte del tránsito del gobierno a la gobernanza (o a la nueva gobernanza o gobernanza en red). Esto es, una "reinvención de gobierno" (Osborne y Gaebler, 1992), un paso "más allá del Estado burocrático público" (Hood, 1990) hacia un nuevo tipo de gobierno que se basa "en un tejido de redes y lazos duraderos que ofrecen recursos clave de pericia, reputación y legitimación" (Grabher, 2004, p. 104).
Aunque el término se usa de manera un tanto flexible y diversa en ciencia política "para referirse a una desconcertante matriz de fenómenos y prácticas gubernamentales diferentes" (Triantafillou, 2004b, p. 2), la gobernanza en red supone esencialmente la gestión de asuntos políticos públicos a través de formas de respuesta gerencial y organizacional "en torno a la colaboración, la asociación y la interconexión" (Williams, 2002). Se trata de un proceso compartido de resolución de problemas en el que los gobiernos se redefinen a sí mismos "como ‘facilitadores’ comprometidos en ‘cadenas de valor empresariales’ que trabajan más a través de mercados que como ‘hacedores’ autárquicos que lo poseen, operan y producen todo por ellos mismos", como asegura John Wanna.
En otros términos, Rhodes señala que la gobernanza en red "se refiere a redes autoorganizadas e interorganizacionales caracterizadas por la interdependencia, intercambio de recursos, reglas del juego y autonomía significativa con respecto al Estado" (Rhodes, 1997, p. 15). Los servicios públicos se procuran cada vez más a través de una mezcla de "alianzas estratégicas, acuerdos de trabajo conjuntos, redes, asociaciones y muchas otras formas de colaboración que traspasan las fronteras sectoriales y organizacionales" (Williams, 2002, p. 103). Estas relaciones implican "reciprocidad e interdependencia en oposición a jerarquía e independencia" (Peterson, 2003, p. 1), aunque esta interdependencia sea, como señalan numerosos comentaristas, claramente "asimétrica" (Rhodes, 1997).
Aquí no hay, sin embargo, un cambio absoluto, sino más bien un desplazamiento en el equilibrio o combinación entre los diferentes elementos de gobierno, entre burocracias, mercados y redes. Es decir, ¡más redes, más mercados y menos burocracia! Tampoco hay un "vaciamiento" del Estado, sino más bien una nueva modalidad de poder estatal, agencia y acción social (Jessop, 2002). En términos generales, esto supone un paso hacia un "Estado policéntrico" y "un desplazamiento del centro de gravedad en torno al que se mueven los ciclos políticos". El sector privado, en este escenario de nueva gobernanza, es un constituyente evidente y significativo en educación y en otros ámbitos.
Los defensores de la gobernanza en red argumentan que estas nuevas relaciones permiten mayor flexibilidad y adaptación a la complejidad de las condiciones socioeconómicas existentes (Eggers, 2008). Bernd Marin y Reynate Mayntz afirman que la gobernanza en red y las redes de política pueden proveer un ambiente de consenso y de ese modo limitar la emergencia de resistencias a la implementación de las políticas. En la misma línea, Elena Besussi también dice que la promesa es que estas nuevas formas de hacer política generarán "políticas más efectivas y legítimas, que no descansen sobre la autoridad y las limitaciones de un cuerpo político representativo único".
Otros autores, sin embargo, sugieren que la gobernanza en red crea un "déficit democrático". Skelcher, por ejemplo, advierte que la creciente participación de quangos (organizaciones gubernamentales cuasi autónomas), agencias ejecutivas, y organizaciones de negocios y voluntarias en la gobernanza de instituciones públicas se relaciona con "débiles estándares de rendición de cuentas, auditoría y gobernanza" (Skelcher, 1998, p. 181). Es decir, las redes políticas no solo difuminan las fronteras entre Estado y sociedad sino que también exponen el proceso de elaboración de políticas a juegos particulares de poder. El "territorio de influencia" sobre la política se expande, pero al mismo tiempo los espacios de la política se diversifican y disocian. Como resultado, en la medida en que estos nuevos lugares dentro de los contextos de influencia política y producción de texto (Ball, 1994) proliferan, se produce un incremento análogo de la opacidad en la elaboración de políticas. Dentro de estos nuevos lugares no está claro lo que se puede decir, a quién, dónde, con qué efecto y a cambio de qué, aunque, hasta cierto punto, esto siempre ha sido así en la formulación de políticas.
La gobernanza en red implica un nuevo escenario, donde muchos actores y organizaciones diversas, como las que se han señalado con anterioridad, están ahora involucrados de varias formas prosaicas e informales en los asuntos del día a día del Estado por medio de reuniones cara a cara, discusiones, representaciones y consultas. Están ahí para aportar perspectivas particulares, métodos e intereses que influyan sobre y en el proceso político. Estas tendencias son evidentes de distintas maneras en marcos nacionales específicos, pero también están presentes en la creación de nuevos espacios políticos más allá del Estado-nación y separados de las organizaciones multi-laterales y las ONG existentes. Los actores y los agentes que conducen y pueblan estas tendencias se unen en muchos puntos, a escala nacional y posnacional, Se unen social, política, económica y discursivamente dentro de redes sociales, y constituyen una comunidad política epistémica. Son actores, y a la vez, diseminadores y beneficiarios de la política.
Epistemología política
Discursivamente, estas nuevas comunidades políticas están unidas por una creencia compartida en el fracaso del Estado, en que los servicios públicos gestionados por el Estado son ineficaces e ineficientes, resistentes a la innovación y autointeresados. La cita de Antonio Olmedo (2012) del discurso de José María Aznar en el Sexto Foro Europeo sobre Educación y Libertad, organizado por ACADE (una asociación española de centros de educación privada), es un buen ejemplo de la epistemología de la reforma. El ex presidente de gobierno (y presidente de la FAES, la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales, "una institución que está al servicio de España y al servicio de la idea de libertad individual" según su página web) ve en el monopolio del Estado la explicación de lo que él llama el fracaso del sistema educativo español: "La educación española ha sufrido en los últimos veinte años el monopolio de proyectos educativos insolventes y fracasados que la han utilizado como instrumento para modelar la sociedad conforme a sus prejuicios. Los jóvenes y su futuro son las principales víctimas de estos sueños de ingeniería social" (Aznar, 2010, p. 9).
Por encima y en contra de estos fracasos, dando respuesta a la continua intratabilidad de los problemas sociales, se sitúa el mercado. Como Bill Gates, creador de la Fundación Bill y Melinda Gates, mantiene: "Allí donde los Estados, las organizaciones multilaterales y las organizaciones no gubernamentales tradicionales han fracasado, el mercado puede tener éxito". Gates prosigue diciendo: "El reto aquí es diseñar un sistema en el que los incentivos de mercado, incluyendo los beneficios y el reconocimiento, lleven a esos principios a hacer más por los pobres" (Microsoft News Center, 2008). O en palabras de la Clinton Global Iniciative, fundada por el ex presidente de los Estados Unidos Bill Clinton: "Las corporaciones están investigando y desarrollando prácticas empresariales que cumplan con las líneas básicas sociales y medioambientales, y que a la vez produzcan ganancias. Las organizaciones sin ánimo de lucro están en la vanguardia de modelos basados en la empresa, que ofrecen potencial para la sostenibilidad a largo plazo. Los gobiernos están contribuyendo con sus recursos a estimular y a apoyar los enfoques basados en el mercado".
En pocas palabras, los problemas clásicos de desarrollo, calidad y acceso a la educación, así como cuestiones de equidad de género, salud, bienestar y sostenibilidad medioambiental, ahora se afrontan en marcos nacionales de todo el globo, por la vía de la implicación de empresas sociales y de negocios en la prestación de servicios tanto de forma privada como en nombre del Estado.
La participación de organizaciones empresariales con y sin fines de lucro en la prestación de servicios educativos públicos es evidente en EEUU dentro del programa No Child Left Behind (Burch, 2009), en Inglaterra en los programas de Academies (Ball, 2011b), en Suecia en el programa de Free Schools y en España en la participación de escuelas concertadas. Las alternativas privadas están también cada vez más presentes en África, India y otros lugares en vías de desarrollo como parte de sus intentos por alcanzar los objetivos de Desarrollo del Milenio y por ofrecer acceso masivo a la educación básica. Allí se observan crecientes emprendimientos comerciales de empresarios locales que crean nuevas escuelas y la aparición de cadenas de establecimientos educativos administrados por compañías multinacionales de educación. De forma paralela, además, mientras disminuye drásticamente la donación filantrópica, y la ayuda internacional para subvencionar a los gobiernos y a las ONG, cada vez más se "invierte" en edu-empresas y en el desarrollo de soluciones de mercado para los problemas educativos.
El argumento central es que los métodos empresariales y las iniciativas de las empresas sociales serían vías más efectivas, para alcanzar un acceso más amplio a la educación y una mejora de su calidad, que la acción de los gobiernos o la tradicional vía de la ayuda o la caridad. Este enfoque es a menudo concebido como Capitalismo Social Corporativo, basado en "inversiones que responden a retos sociales y dan lugar a empresas sostenibles" (Tony Friscia, AMR Research Inc. 2009). Los cambios aquí implicados se componen de y son guiados por un complejo conjunto de procesos políticos y económicos que implican activismo de empresarios, políticos y Redes Transnacionales de Influencia Política (como la Atlas Foundation Liberty Network, de la cual es miembro en España la Institución Futuro), y localmente de think tanks como la FAES (que tiene lazos con la Fundación Clinton), la Fundación Burke y, más específicamente dentro del campo de la educación, FUNDEL (Fundación Europea Educación y Libertad) y ACADE (Olmedo, 2012), pero también de intereses empresariales, filantropía de riesgo, y a través de laautoreforma del Estado. Aquí en cierto sentido, de un modo perverso, el Estado toma un rol crucial como "constructor del mercado, como iniciador de oportunidades, como re-modelador y modernizador" (Ball, 2007, p. 82), alcanzando sus metas mediante técnicas de "meta-gobernanza" (Jessop, 2002).
Privatización, lucro y nueva gobernanza
De manera muy sucinta, hemos querido mostrar cómo los procesos de privatización y las tendencias generales que observamos en política educativa están profundamente interconectados con la experimentación tanto en nuevas formas de gobernanza como en la creación de nuevos objetos de negocio. Es decir, existe una convergencia de intereses entrelazados que sustentan la privatización, uno enfocado hacia la eficiencia del poder del Estado, otro enfocado a la posibilidad de lucrarse. Esta convergencia, en la que la gobernanza en red se hace predominante, ofrece todo un nuevo rango de oportunidades para la participación del sector privado en la prestación de servicios públicos y en la generación e implementación de políticas.
Estas oportunidades, en muchos casos, implican el paso de un sistema burocrático a un sistema basado en contratos, atractivo para los gobiernos como un medio para administrar resultados en vez de procesos. La contratación y descentralización de servicios introduce, además, nuevos tipos de actores al ámbito del estado, ampliando los espacios y modos de gobernar, introduciendo nuevos tipos de relaciones de poder y de control.
Queremos enfatizar, por último, que las transformaciones epistemológicas y discursivas que la gobernanza en red crea como sentido común son trabajadas y fuertemente promovidas por empresarios y promotores de política. Nada de esto es necesario o inevitable.
Para saber más
Aznar, José María (2012):"Reflexiones sobre la educación en España", en Revista de la Enseñanza Privada, n.º 49, pp. 8-12.
Ball, Stephen(1994):Education Reform: A Critical and Post-Structural approach. Buckingham: Open University Press.
– (2007):Education Plc: Understanding private sector participation in public sector education. Londres: Routledge.
– (2011a): "Exporting Policy: the growth of multinational education policy businesses and new policy ‘assemblages’". En C. Holden, M. Kilkey y G. Ramia (eds.),Social Policy Review 23: Analysis and debate in social policy. Bristol: Policy Press.
– (2011b): "Academies, policy networks and governance". En H. Gunter (ed.),The state and education policy: the academies programme. Londres: Continuum.
Burch, Patricia Ellen(2009):Hidden Markets: The New Educational Privatization. Nueva York: Routledge.
Eggers, William(2008): "The changing nature of government: network governance" en O’Flynn, J., y Wanna, J. (eds.):Collaborative governance: a new era of public policy in Australia? (pp. 23-28). Canberra: ANUE Press.
Grabher, Gernot(2004): "Learning in projects, remembering in networks? Communality, sociality, and connectivity in project ecologies", enEuropean Urban and Regional Studies, vol. 11(2), pp. 103-123.
Hood, Cristopher(1990):Beyond the public bureaucracy state: public administration in the 1990s. Londres: LSE.
Jessop, Bob(2002):The Future of the Capitalist State. Cambridge: Polity.
Olmedo, Antonio (2012):"¿Más información, más libertad y más igualdad conllevan mejores resultados?", en Cuadernos de Pedagogía, n.º 425, julio-agosto, pp. 38-42.
Osborne, David, y Gaebler, Ted(1992):Re-inventing Government. Reading: Mass: Addison-Wesley. Edición española: Reinvención del gobierno. Barcelona: Paidós, 1994.
Peterson, John (2003):Policy networks. Viena: Institute for Advanced Studies.
Rhodes, Rod A.W.(1997):Understanding Goverance: Policy Networks, Goverance, Reflexivity and Accountability. Buckingham: Open University Press.
Skelcher, Chris (1998):The Appointed State. Buckingham: Open University Press.
Triantafillou, Peter(2004b):Conceiving «network governance»: the potential of the concepts of governmentality and normalization. Roskilde: Centre for Democratic Network Governance.
Williams, Paul(2002): "The competent boundary spanner", en Public Administration, no 80 (1), pp. 103-124. Edición española: La élite del poder. México: Fondo de Cultura Económica, 1969.
Stephen Ball, Institute of Education, University of London. Correo-e: s.ball@ioe.ac.uk
Francisca Corbalán, Departamento de Psicología, Universidad de Chile. Correo-e: fcorbalanp@u.uchile.cl
Ilustración: Flor García
Cuadernos de Pedagogía, Nº 435, Sección Tema del Mes, Junio 2013, Editorial Wolters Kluwer España
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